80個城市入選國家重點旅游城市規劃，它們憑借什么脫穎而出？

近日，國務院發布《“十四五”旅游業發展規劃》?！兑巹潯访鞔_提出，優化旅游城市和旅游目的地布局，建設一批旅游樞紐城市，提升對區域旅游的輻射帶動作用；支持桂林等地建設世界級旅游城市，打造一批重點旅游城市、特色旅游地。此舉意味著什么？對未來旅游業發展有何影響？

縱觀《“十四五”旅游業發展規劃》，其中最大的亮點就是，在我國將全面進入大眾旅游時代和疫情防控常態化的條件下，科學規劃旅游城市和旅游目的地布局，推動旅游消費需求從低層次向高品質和多樣化轉變，由注重觀光向兼顧觀光與休閑度假轉變，為大眾旅游出行和消費提供新的選擇。

在優化旅游城市和旅游目的地布局方面，《規劃》首次增設了“旅游城市布局”專欄，列出了“十四五”期間國家突出重點、發揮優勢、分類建設的34個旅游樞紐城市、25個重點旅游城市和21個特色旅游目的地名單。其中，香港和澳門首次進入全國旅游業規劃，并被納入國家旅游樞紐城市布局。

那么，什么是旅游樞紐城市？這80個城市為何能在全國眾多優秀旅游城市中脫穎而出？此番布局又有何深意？文化產業評論將逐一解讀分析。

《規劃》在“旅游城市布局”專欄中明確，集中打造北京、上海、香港、澳門、廣州、成都、杭州、深圳、昆明、南京、重慶、天津、武漢、西安、長沙、鄭州、烏魯木齊、貴陽、?？?、哈爾濱、長春、沈陽、濟南、福州、南寧、石家莊、合肥、南昌、太原、蘭州、西寧、銀川、呼和浩特、拉薩等34個旅游樞紐城市。

什么是旅游樞紐城市？旅游樞紐城市是由交通樞紐城市演化而來，是旅游客源地與目的地之間的中介與橋梁（旅游通道），游客從不同客源地出發，經由旅游樞紐（首站城市），部分游客在旅游樞紐城市停留與游覽的同時，可通過旅游樞紐城市為游客提供集散、換乘與中轉等綜合性服務實現向旅游目的地擴散。

由此可見，旅游樞紐城市是傳統省域旅游集散中心城市的升級版。一般來說，一個區域中只有旅游資源集中、旅游交通便利、旅游產業發達的中心城市，借助于交通樞紐地位輻射區域中的次一級旅游目的地或重要的景區，才形成旅游樞紐城市的中心地位。

文化產業評論梳理發現，在此次入選的34個旅游樞紐城市中，幾乎所有的直轄市、特別行政區和省會城市、自治區首府城市均被納入了規劃。除此之外，全國5個計劃單列市只有深圳市被納入其中，其他的4個計劃單列市（青島市、大連市、廈門市、寧波市）和普通地級市無一入列。

之所以出現上述情況，文化產業評論分析認為，國家旅游樞紐城市除了具備現代化交通樞紐條件外，還應具備國際性、中心性、協同性這三大核心功能支撐。

一是國際性。國際旅游樞紐城市首先應當是一個世界級的城市或國際性的城市，具有點到點或點到面的跳躍性綜合樞紐功能，尤其是在吸引入境游客中起到一個門戶性作用。如，香港和澳門是中國最早融入全球的城市，也是世界級的首選旅游目的地，在粵港澳大灣區發展規劃中擔任“一程多站示范核心區”和“國際城市旅游樞紐”的重要角色，通過“一程多站”區域合作，從而帶動更多旅客到訪，輻射整個區域受惠。

香港維多利亞港（圖源：香港旅游發展局官網）

二是中心性。國家旅游樞紐城市在交通區位，經濟區位，文化區位，地理區位等方面要起到一個中心性（門戶性）作用，以中心性城市為載體，形成強大的旅游集散功能。目前，在全國城市定位里頭銜最高的是“國家中心城市”，分別是北京、天津、上海、廣州、重慶、成都、武漢、鄭州和西安等9個省會城市。杭州、南京、沈陽、濟南、福州等22個省會（首府）城市均是“區域性中心城市”。而深圳市只所以能從5個計劃單列市中脫穎而出，得益于“建設中國特色社會主義先行示范區”的重大使命。

深圳世界之窗景區（圖源：深圳世界之窗官微）

三是協同性。近年來，在京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等國家區域戰略引領下，我國旅游業已經成為區域戰略體系中不可或缺重要內容，且跨區域旅游合作趨勢日漸形成。因此，《規劃》在優化旅游空間布局中明確提出，落實區域重大戰略、區域協調發展戰略，整合跨區域資源要素，構建“點狀輻射、帶狀串聯、網狀協同”旅游空間新格局。

綜上所述，旅游樞紐城市對旅游產業的發展有著重要的支撐作用。尤其是在疫情防控常態化條件下，發揮國際旅游城市、國家中心城市、省會（首府）城市綜合樞紐優勢，將游客從對點（城市）的依賴逐漸向對線及面（區域）的依賴方向轉變，對加快構建旅游業“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局具有重要意義。

近年來，隨著雙循環戰略的實施以及后疫情時代的來臨，居民生活休閑化、休閑消費本地化、游憩環境舒適化特征將日趨顯著。

《規劃》明確提出，要充分考慮游客和當地居民的旅游休閑需要，為群眾提供旅游休閑新空間，培育文化特色鮮明、旅游休閑消費旺盛、生態環境優美的國家級旅游休閑城市，建設國家級旅游休閑街區，為城鄉居民“微度假”“微旅游”創造條件。

特別值得注意的，《規劃》在優化旅游城市和旅游目的地布局中提出，加快推進廈門市、青島市、大連市、寧波市、珠海市、蘇州市、無錫市、三亞市、桂林市、延安市、遵義市、黃山市、張家界市、喀什市、林芝市、洛陽市、承德市、秦皇島市、伊春市、大理市、麗江市、樂山市、贛州市、宜昌市、大同市等25個重點旅游城市。

文化產業評論梳理發現，在這25個入規的重點旅游城市中，計劃單列市有4個（青島市、大連市、廈門市、寧波市），一般性地級市19個，縣級市只有2個（大理市和喀什市）。在數量上，除直轄市及香港、澳門6地無區劃單元入選外，27個省份中，除吉林、內蒙古、青海和寧夏4省份無地級市入選外，河北省、江蘇省和云南省均有2個，其余省份各占1個。

據資料顯示，自1998年開始創建中國優秀旅游城市以來，截止2009年末，共有分339座城市分九批通過了驗收。2009年，按國務院清理評比達標表彰工作通知要求，國家旅游局暫停組織創建中國優秀旅游城市、中國旅游強縣的驗收和命名工作，將“創優”“創強”工作將轉入中國旅游目的地體系建設中來。

縱觀此次25個入規的重點旅游城市，均是從現存的中國優秀旅游城市中遴選而出，總體可用“12字”概括其特點，即“定位高、彰五宜、國際范、有內涵”。

一是定位高?！兑巹潯诽貏e強調，支持桂林等地建設世界級旅游城市。2021年4月，習近平總書記視察廣西，第一站就來到桂林，并作出“要打造世界級旅游城市”的重要指示。廣西自治區對桂林市提出了建設世界級山水旅游名城、世界級文化旅游之都、世界級康養休閑勝地、世界級旅游消費中心的發展定位。

桂林融創國際旅游度假區效果圖（圖源：桂林市文化廣電和旅游局）

此外，江蘇蘇州、安徽黃山、四川樂山、湖南張家界等地均在本級“十四五”規劃中提出了“建設世界重要旅游目的地”的發展定位。值得關注的重點是《規劃》提出的是“支持桂林等地”建設世界級旅游城市。這也意味著，未來在這25個重點旅游城市中，將有望誕生包括桂林在內的多個世界級旅游城市。

二是彰五宜。梳理25個重點旅游城市“十四五”文旅（旅游業）發展規劃，在涉及城市旅游規劃內容中，無一例外地將打造“宜居、宜業、宜學、宜商、宜游”城市納入了重點任務。由此可見，重點旅游城市功能將著力由過去吸引人、匯聚人向留住人、打動人方向發展。因此，“十四五”時期旅游城市建設將全面進入精細化、精致化、精彩化、品質化時代。

三亞日月石（圖源：天涯海角官網）

三是國際范?！皣H范”指城市發展要與世界接軌，受各國游客喜歡的中國城市。國際經驗和有關研究成果表明，國際旅游城市一般要具備三個基本特征：首先城市實現現代化與國際接軌；其次城市旅游形象鮮明突出，擁有足夠規模并具有國際水準與吸引力的旅游景點和項目設施；再次國際旅游發達，年接待國際旅游者達相當規模。

據世界旅游聯盟發布的《2019中國入境旅游數據分析報告》顯示，2018年，廣東省深圳市的關注度漲幅最大，湖南省張家界和海南省?？诖沃?。另攜程發布的《2019國民旅游消費報告》指出，在2019年入境游熱門城市排行榜上，上海、北京、廣州位列前三甲，深圳、成都、杭州、青島、南京、西安、廈門等城市緊隨其后。此外，三亞、桂林、蘇州、大連、寧波、麗江等城市也頗受外國旅游歡迎。

四是有內涵。文化不僅是一座城市的“軟實力”，也是城市發展的源動力。近年來，隨著文化與旅游的深度融合發展，我國旅游城市建設正在由過去要素保障型向質量內涵型轉型升級。黨的十九屆五中全會后，國家“十四五”發展規劃提出，要打造一批文化特色鮮明的國家級旅游休閑城市，將全面推進城市休閑旅游發展提升到了國家高度。從此次入規的25個重點旅游城市可見一斑，均是國家歷史文化名城，具有深厚的文化底蘊。

《規劃》在“旅游城市布局”專欄中明確，積極支持韶山、井岡山、敦煌、都江堰、曲阜、平遙、崇禮、漠河、滿洲里、石河子、延吉、凱里、安吉、武夷山、常熟、婺源、義烏、香格里拉、稻城等19個縣級城市特色旅游地建設。

尤為值得關注的是，文中特別提出，要推進河北雄安新區旅游創新發展，加快海南國際旅游消費中心、平潭國際旅游島建設。故而，加上雄安新區和福建平潭縣，全國入規特色旅游目的地的縣級城市共有21個。

與旅游樞紐城市和重點旅游城市概括性表述不同，《規劃》專門在“優化旅游城市和旅游目的地布局”章節中提出，要突出重點，發揮優勢，分類建設一批特色旅游目的地。并用較大篇幅就特色旅游目的地城市分類建設進行了具體指導，有效提升了末端操作性。

一是打造一批紅色旅游目的地?！兑巹潯芬?，要依托全國紅色旅游經典景區，弘揚偉大建黨精神、井岡山精神、長征精神、延安精神、西柏坡精神等革命精神，打造一批紅色旅游目的地。從入規的21個縣級城市看，湖南省韶山市、江西省井岡山市無疑是最典型性的代表。

韶山是中國著名革命紀念地、偉大領袖毛澤東的故鄉和中國優秀旅游城市；井岡山則是中國革命的搖籃，是毛澤東同志率領秋收起義部隊到此，創立了中國第一個農村革命根據地。

（圖源：湖南思想者公眾號）

二是打造一批歷史文化旅游目的地?！兑巹潯芬?，要依托世界文化遺產、國家歷史文化名城及各級文物保護單位等，在加強保護基礎上切實盤活用好各類文物資源，打造一批歷史文化旅游目的地。梳理入規的219個縣級城市，甘肅省敦煌市、四川省都江堰市、山東省曲阜市、山西省晉中市平遙縣等4個城市均是世界文化遺產所在地和國家歷史文化名城。

敦煌是世界文化遺產莫高窟和漢長城邊陲玉門關（世界文化遺產“絲綢之路:長安天山廊道的路網”的組成部分)、陽關的所在地；都江堰市是都江堰世界文化遺產所在地、全國重點文物保護單位、國家5A級旅游景區；曲阜市是首批國家歷史文化名城之一，世界文化遺產孔廟、孔府、孔林“三孔”歷久彌新；平遙古城是世界文化遺產、國家歷史文化名城、國家5A級旅游景區，有300多處古跡。

世界文化遺產莫高窟（圖源：甘肅省文化和旅游廳）

三是打造一批“+旅游”目的地?！兑巹潯芬?，要依托特色地理景觀、自然資源和生態資源，完善綜合服務功能，建設一批山岳、海島、濕地、冰雪、草原、沙漠、湖泊、溫泉、康養等旅游目的地。從入規的21個縣級城市資源屬性看，崇禮區、漠河市、滿洲里市、石河子市、延吉市、凱里市、安吉縣、義烏市、武夷山市、常熟市、婺源縣、香格里拉市、稻城縣等13個城市均在分類建設范疇。

例如，河北省張家口市崇禮區、黑龍江省漠河市、吉林省延吉市都是冰雪特色旅游目的地的重點建設縣域；福建省武夷山是世界文化與自然雙重遺產、國家5A級旅游景區，是中國著名避暑康養圣地；浙江省吉安縣是“兩山”理論發源地，也是“竹文化+”生態旅游示范區；香格里拉市和稻城縣均在“大香格里拉”旅游帶內，均為山岳、草原及湖泊兼具型特色旅游目的地。

香格里拉梅里雪山（圖源：云漫智慧旅游）

四是打造一批創新型旅游目的地?！兑巹潯窂娬{，要推進河北雄安新區旅游創新發展，加快海南國際旅游消費中心、平潭國際旅游島建設。從文字表述來看，與上述“三類”特色旅游目的地不同，更加突出了課題化和項目化，從側面映射了國家對推動創新型特色旅游目的地的高度重視和支持力度。

雄安新區是國家級新區，擔負北京非首都功能疏解集中承載地、高水平社會主義現代化城市、推動高質量發展的全國樣板等國家使命。根據2020年雄安新區官網顯示，雄安新區范圍包括雄縣、容城縣、安新縣三縣及周邊部分區域。由此可見，推進雄安新區旅游創新發展，未來該區域或將成為國家級特色旅游創新示范區。

平潭國際旅游島是2016年8月國務院批復實施國家級重點項目，位于臺灣海峽中北部，距臺灣新竹僅68海里，范圍為平潭綜合實驗區全域，陸域面積392.92平方公里，海域面積6064平方公里。根據《建設方案》，到2025年，平潭國際旅游島將建設成為國際知名旅游目的地、海島生態旅游示范區、兩岸同胞共同家園以及對外開放重要窗口。

綜上所述，未來縣域單元的旅游目的地的主要功能將從為游客提供吃、住、行、游、購、娛等旅游服務功能，向滿足不同消費人群個性化、特色化、品質化的休閑度假等高端需求轉型升級，在新型特色旅游目的地構成要素中，未端化消費吸引物將成為新的增長點，成為推動全域旅游高質量發展的新動能。

長期以來，我國旅游產業發展對“門票經濟”的依賴特別明顯，旅游產品建設、基礎設施和服務設施的布局主要圍繞重點景區布局，其綜合功能不足、產品載體單一、消費彈性不夠。進入大眾旅游和城市休閑旅游時代后，在穩固傳統優勢景區地位的基礎上，加快建設景城一體、主客共享、適居宜游、消費多元的新型旅游城市，正在成為各地提升城市競爭力和旅游產業高質量發展新的制高點。

為此，國家《“十四五”旅游業發展規劃》圍繞構筑形成“點狀發力、線狀統籌、面狀聚能”的高質量旅游產業發展格局，提出“十四五”時期國家旅游樞紐城市、國家重點旅游城市、國家特色旅游目的地城市規劃布局，賦予了國家（區域）中心城市、省域副中心城市（地級城市）以及縣域城市不同使命任務，為促進國際國內消費雙循環提供了多極支撐。

（作者：小軍哥 文化產業評論作者團、三川匯文旅體研究院研究員）